Accès aux documents administratifs : comment les obtenir, et saisir la CADA en cas de refus

Vous avez droit à la communication de tout document administratif, sans justifier d'intérêt. La demande s'adresse au service qui détient le document. En cas de refus ou de silence au-delà d'un mois, la saisine de la CADA est obligatoire avant tout recours contentieux.

Qu'est-ce qu'un document administratif ?

Un document administratif est tout support d'information produit ou reçu par un service de l'État (préfecture, ministère), une collectivité territoriale (mairie, département, région), un établissement public (France Travail, université) ou un organisme privé chargé d'une mission de service public.

Sont concernés : dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, qu'ils soient écrits, sonores, visuels, numériques ou informatiques. La forme n'importe pas : un courriel professionnel, un enregistrement audio, un fichier informatique entrent dans le champ de la définition.

Ne sont pas des documents administratifs : les actes juridictionnels (jugements, ordonnances et autres décisions de justice), les documents privés (actes notariés, contrats de droit privé), ni les documents produits ou reçus par l'Assemblée nationale ou le Sénat, qui relèvent d'un régime propre fixé par l'ordonnance du 17 novembre 1958.

Le droit constitutionnel

L'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 garantit que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Le Conseil constitutionnel confirme que ce droit d'accès aux documents administratifs fait partie des droits et libertés que la Constitution garantit (décision n° 2020-834 QPC du 3 avril 2020). Cette décision précise que le législateur peut apporter des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, à condition qu'elles ne soient pas disproportionnées.

Le code des relations entre le public et l'administration (CRPA), livre III, codifie la loi du 17 juillet 1978. Les articles L311-1 et suivants définissent l'étendue du droit à communication, les articles L311-9 et suivants les conditions d'exercice, les articles L340-1 et suivants l'organisation de la CADA.

Quels documents sont communicables ?

Le principe est la communicabilité. Trois catégories existent :

• Communicables de plein droit : la majorité des documents administratifs (budgets, délibérations, permis, marchés publics, rapports d'activité, statistiques).
• Communicables sous conditions : documents préparatoires à une décision en cours d'élaboration (brouillons, notes internes), documents au contenu sensible (communication partielle possible si mentions sensibles isolables), archives publiques couvertes par un secret protégé (délai de 25 à 100 ans selon la nature du secret).
• Non communicables : documents couverts par un secret protégé par la loi (secret de la défense nationale, secret médical, secret des délibérations du Gouvernement, secret commercial et industriel, vie privée).

L'administration n'a pas l'obligation de communiquer les documents que vous pouvez obtenir par vos propres moyens compte tenu de leur diffusion publique (exemple : délibérations déjà publiées sur le site de la collectivité).

L'exemple du permis de construire

Un voisin dépose une demande de permis de construire. Vous souhaitez consulter le dossier complet (plans, notice, avis des services). C'est un document administratif communicable de plein droit. La mairie doit vous le communiquer dans le mois, sur place gratuitement ou par copie payante. Si le dossier contient des données à caractère personnel (nom de l'architecte), la mairie peut les occulter avant communication.

Comment faire une demande de communication ?

À qui s'adresser

Adressez votre demande à l'administration ou l'organisme qui détient le document. Dans chaque administration, une personne responsable de l'accès aux documents administratifs (PRADA) est désignée. L'annuaire des PRADA est disponible sur cada.fr.

Si le document est versé aux archives publiques, adressez-vous au service d'archives compétent (annuaire sur service-public.fr). Le service d'archives vous indique le délai au bout duquel le document archivé devient communicable et s'il est possible de demander un accès anticipé.

Forme de la demande

La demande peut être orale ou écrite (courrier, mail). L'écrit est recommandé : il constitue une preuve datée en cas de silence de l'administration.

Vous n'avez pas à motiver votre demande (pas de justification d'intérêt à agir, pas de condition de nationalité ni de résidence). Elle doit être précise pour identifier le document : nature, date, service émetteur, objet.

Indiquez le mode de communication souhaité : consultation sur place, envoi par courrier, envoi par mail.

Demande abusive

L'administration n'est pas obligée de répondre à une demande abusive (visant à perturber son fonctionnement, par exemple demandes répétées identiques, volume excessif sans justification).

Quels sont les délais de réponse ?

Le délai court à compter de la réception de la demande par l'administration. Passé ce délai sans réponse, la décision implicite de refus est acquise. L'administration peut aussi notifier un refus exprès motivé.

Pour les informations relatives à l'environnement, le refus doit obligatoirement être exprès et motivé (article L124-6 du code de l'environnement).

Refus exprès et refus tacite

• Refus exprès : décision motivée notifiée au demandeur (obligatoire pour les informations relatives à l'environnement).
• Refus tacite : silence gardé au-delà du délai. Dispensé de motivation sauf texte contraire (CE, 14 décembre 2001, Ministre de l'emploi c/ Farida Dalli).

Combien coûte la communication ?

Ces tarifs maxima sont fixés par l'arrêté du 1er octobre 2001. L'administration ne peut facturer les frais de personnel (recherche, reproduction, envoi). Le paiement préalable peut être exigé. L'absence de régie de recettes ne fait pas obstacle à la délivrance.

Si vous demandez de nombreux documents, l'administration a le droit de vous proposer de les consulter sur place et d'étaler dans le temps votre accès.

En cas de refus, comment saisir la CADA ?

La Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) est une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques. Sa saisine est gratuite et obligatoire avant tout recours contentieux (article L342-1 du CRPA), sauf exceptions (notamment saisine du juge des référés).

Pour en savoir plus sur les voies de recours préalables, consultez notre guide sur le recours gracieux qui explique la différence avec la saisine de la CADA.

Délai de saisine

Vous avez 2 mois à compter de la notification du refus exprès ou de la naissance du refus tacite pour saisir la CADA.

Démarche pas à pas

1. Rassemblez les pièces : copie de votre demande initiale (restée sans réponse > 1 mois) ou copie du refus exprès notifié.
2. Rédigez votre saisine : objet précis, liste détaillée des documents demandés, vos nom, prénoms, adresse postale, mail. Pour une personne morale : forme, dénomination, siège social, représentant.
3. Choisissez le canal :
   • Courrier : CADA, TSA 50730, 75334 PARIS CEDEX 07
   • Mail : [email protected]
   • Formulaire en ligne : cada.fr/formulaire-de-saisine ou via service-public.fr
4. Expliquez brièvement votre motif (conseillé pour éclairer l'instruction).

Cas particulier : série de 5 demandes ou plus

Ajoutez pour chaque administration saisie : nom, adresse, date de la demande, et au moins un refus reçu. La CADA instruira la demande à l'égard d'une seule administration mais notifiera son avis à chacune des administrations correctement identifiées.

Que se passe-t-il après la saisine ?

Accusé de réception et instruction

La CADA accuse réception sans délai dès que le dossier est complet. Elle demande des observations à l'administration. Le rapporteur élabore un projet d'avis, révisé par le rapporteur général, puis examiné par le collège des membres ou par le président seul pour les dossiers simples.

La CADA met à disposition sur cada.data.gouv.fr l'ensemble de ses avis et conseils depuis 2012.

Délai d'avis

La CADA notifie son avis dans 1 mois à compter de l'enregistrement de la demande (au demandeur et à l'administration). Pour une série de 5 demandes ou plus, même délai ; l'administration concernée informe la CADA dans un mois de la suite qu'elle entend donner.

Portée de l'avis

L'avis est favorable ou défavorable. Même favorable, l'administration a le droit de confirmer son refus. Si elle suit l'avis, elle communique le document. Si elle maintient son refus, vous pouvez saisir le juge administratif.

Si le refus est confirmé, saisir le juge administratif

Vous disposez de 2 mois à compter de la décision implicite de refus de l'administration (silence pendant 2 mois après l'enregistrement de la demande par la CADA) pour saisir le tribunal administratif dans le ressort duquel siège l'administration.

Particularité : il n'est pas possible de faire appel devant la cour administrative d'appel du jugement rendu par le tribunal administratif en matière de communication de documents administratifs. Seul un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État est possible.

La représentation par avocat n'est pas obligatoire devant le tribunal administratif, sauf litige portant sur une somme d'argent ou l'exécution d'un contrat (avec exceptions listées sur notre guide du recours au tribunal administratif). Le dépôt se fait via Télérecours citoyens ou au greffe (recommandé AR).

Questions fréquentes

Sources

Tous nos dossiers de droit public interne sont réunis sur la page d'accueil.

L'autrice

Hortense Castagnède, rédactrice en chef. Passionnée d'institutions et de vie publique, elle explique le droit public sans jargon. Chaque règle est vérifiée sur le texte officiel.