Texte HORTENSE CASTAGNÈDE
Constitution, Parlement, Gouvernement, 49.3, motion de censure, Conseil constitutionnel : comment fonctionne la République. Ce guide réunit les règles essentielles, les textes de référence et les renvois vers chaque article détaillé pour tout comprendre sans jargon.
La Constitution de 1958 : socle des institutions
La Constitution du 4 octobre 1958 organise la répartition des pouvoirs entre l'exécutif, le législatif et le judiciaire. Elle a été révisée à plusieurs reprises, la dernière fois en mars 2024. Son préambule renvoie à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, au préambule de 1946 et à la Charte de l'environnement de 2004, formant le bloc de constitutionnalité. Ce texte fondateur définit le fonctionnement des institutions françaises.
L'article 1er définit la France comme une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, ainsi qu'aux responsabilités professionnelles et sociales.
L'article 3 pose le principe de la souveraineté nationale : elle appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. Le suffrage est universel, égal et secret. Il peut être direct ou indirect. Les conditions dans lesquelles les citoyens exercent le droit de vote sont déterminées par la loi.
L'article 12 donne au Président de la République le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale, après consultation du Premier ministre et des présidents des deux assemblées. Les élections ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution. L'Assemblée se réunit de plein droit le deuxième jeudi suivant son élection. Si cette réunion a lieu en dehors des périodes prévues pour les sessions ordinaires, une session s'ouvre de droit pour une durée de quinze jours. Aucune nouvelle dissolution ne peut intervenir dans l'année qui suit ces élections.
Le domaine de la loi est listé à l'article 34 : les libertés publiques, la nationalité, les droits civiques, les impôts, le droit pénal, la procédure pénale, l'organisation judiciaire, le droit du travail, le droit syndical, la sécurité sociale, le domaine public, la propriété, le régime de la propriété, les régimes matrimoniaux, les successions, les libéralités, l'organisation de la défense nationale, l'administration générale de la défense, l'état des personnes, le régime des étrangers, l'éducation, la culture, la recherche, la santé, l'environnement, l'aménagement du territoire, les transports, les communications, l'énergie, la poste, les télécommunications, la presse, l'audiovisuel. Tout ce qui n'est pas dans ce domaine relève du pouvoir réglementaire (article 37). L'article 38 permet au Gouvernement de prendre des ordonnances sur habilitation du Parlement ; elles deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé dans le délai fixé par la loi d'habilitation. La ratification ne peut intervenir que par une loi expresse.
| Article | Sujet | Point clé |
|---|---|---|
| Art. 12 | Dissolution | Élections 20 à 40 jours après, pas de nouvelle dissolution dans l'année |
| Art. 34 | Domaine de la loi | Liste limitative : libertés, impôts, nationalité, etc. |
| Art. 37 | Pouvoir réglementaire | Tout ce qui n'est pas loi = décrets |
| Art. 38 | Ordonnances | Habilitation du Parlement, ratification expresse nécessaire |
| Art. 49 al. 3 | 49.3 | Adoption sans vote sauf motion de censure |
| Art. 61-1 | QPC | Renvoi par Conseil d'État ou Cour de cassation |
Le Parlement : Assemblée nationale et Sénat
Le Parlement est bicaméral. L'Assemblée nationale compte 577 députés élus au suffrage universel direct pour cinq ans, sauf dissolution. Le Sénat compte 348 sénateurs élus au suffrage universel indirect par des grands électeurs pour six ans, renouvelés par moitié tous les trois ans.
La navette parlementaire (article 45) impose qu'un texte soit examiné successivement dans les deux assemblées « en vue de l'adoption d'un texte identique ». En cas de désaccord persistant après deux lectures dans chaque assemblée (ou une lecture en procédure accélérée), le Premier ministre, ou pour une proposition de loi les présidents des deux assemblées agissant conjointement, peuvent convoquer une commission mixte paritaire (7 députés, 7 sénateurs). Si la CMP échoue ou si le texte issu de la CMP n'est pas adopté, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement (article 45).
Le Parlement vote la loi, contrôle l'action du Gouvernement et évalue les politiques publiques. Les séances sont publiques, le compte rendu intégral est publié au Journal officiel. Les députés et sénateurs bénéficient de l'irresponsabilité parlementaire (liberté d'opinion et de vote, article 26) et de l'immunité parlementaire (protection contre les poursuites pour actes liés au mandat, article 26). Le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat sont élus au début de chaque législature.
Les groupes politiques se forment à partir de 15 députés à l'Assemblée nationale et de 10 sénateurs au Sénat. Ils disposent de temps de parole proportionnel, de places en commission, de moyens financiers. Les commissions permanentes (8 à l'Assemblée, 7 au Sénat) préparent les textes, auditionnent, contrôlent. Les commissions d'enquête ont des pouvoirs d'investigation renforcés. Le droit d'amendement appartient aux parlementaires et au Gouvernement. La discussion des projets de loi porte sur le texte présenté par la commission ; la discussion des propositions de loi porte sur le texte de l'auteur.
La session ordinaire unique dure neuf mois (octobre à juin). Des sessions extraordinaires peuvent être ouvertes sur convocation du Premier ministre ou de la majorité des députés. L'ordre du jour est fixé par chaque assemblée, avec priorité pour les textes du Gouvernement et un jour de séance par mois réservé à l'initiative des groupes d'opposition et des groupes minoritaires (article 48). Les questions au Gouvernement ont lieu chaque mardi et mercredi à l'Assemblée.
Le Gouvernement et l'exécutif
Le Président de la République nomme le Premier ministre et, sur proposition de celui-ci, les autres membres du Gouvernement (article 8). Il met fin aux fonctions du Premier ministre sur présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement. Le Président préside le Conseil des ministres, promulgue les lois dans les quinze jours suivant la transmission du texte adopté, peut demander une nouvelle délibération (article 10), et dispose de l'article 16 (pouvoirs exceptionnels en cas de menace grave et immédiate sur les institutions, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire ou l'exécution des engagements internationaux). Il est le chef des armées, nomme aux emplois civils et militaires, négocie et ratifie les traités, peut soumettre au référendum tout projet de loi.
Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement (article 21), assure l'exécution des lois, dispose du pouvoir réglementaire (décrets simples, décrets en Conseil des ministres, décrets en Conseil d'État). Il est responsable devant le Parlement (article 49). Les ministres contresignent les actes du Premier ministre. Le Gouvernement dispose de l'initiative des lois (projets de loi) partagée avec les parlementaires (propositions de loi). Il prépare et exécute le budget. Il assure la défense nationale et la politique étrangère sous l'autorité du Président.
À retenir
Le Président nomme le Premier ministre mais ne peut le révoquer directement ; c'est le Parlement qui peut renverser le Gouvernement par motion de censure (art. 49) ou que le Premier ministre engage sa responsabilité sur un texte (art. 49 al. 3).
L'article 49.3 et les motions de censure
L'article 49 alinéa 3 permet au Premier ministre, après délibération du Conseil des ministres, d'engager la responsabilité du Gouvernement sur un projet de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, ou sur un autre projet ou proposition de loi par session. Le texte est considéré adopté sauf si une motion de censure est déposée dans les 24 heures et votée à la majorité des membres composant l'Assemblée (au moins 289 voix sur 577).
La motion de censure (article 49 al. 2) doit être signée par au moins un dixième des députés (58 signatures). Le vote a lieu 48 heures après le dépôt. Seuls les votes favorables sont comptés. Un député ne peut signer plus de trois motions par session ordinaire et une par session extraordinaire, hors motions déclenchées par le 49.3. Si la motion est adoptée, le Premier ministre remet la démission du Gouvernement (article 50).
Depuis 1958, le 49.3 a été utilisé plus d'une centaine de fois. Le record revient à Michel Rocard (28 fois entre 1988 et 1991). Élisabeth Borne l'a utilisé 23 fois entre mai 2022 et janvier 2024 (vie-publique.fr). La motion de censure n'a abouti que deux fois sous la Ve République : en 1962, le gouvernement Pompidou est renversé après le recours à l'article 11 pour organiser le référendum sur l'élection du Président au suffrage universel, et le Président de la République dissout alors l'Assemblée ; en 2024, le gouvernement de Michel Barnier est renversé le 4 décembre 2024, après le déclenchement du 49.3 sur le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025, par une motion de censure votée par 331 députés (vie-publique.fr, touteleurope.eu).
Le Premier ministre peut recourir au 49.3 sans limite sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, mais une seule fois par session pour un autre projet de loi ou une proposition de loi. La délibération du Conseil des ministres est obligatoire avant l'engagement de responsabilité. Le Premier ministre annonce l'engagement de responsabilité devant l'Assemblée, puis le texte est réputé adopté si aucune motion n'est déposée ou si la motion échoue.
Le contrôle de constitutionnalité : Conseil constitutionnel et QPC
Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des élections (présidentielle, législatives, référendums) et contrôle la conformité des lois à la Constitution. Il peut être saisi avant promulgation par le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des assemblées, ou 60 députés ou 60 sénateurs (article 61). Depuis 2010, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC, article 61-1) permet à tout justiciable de contester une loi déjà en vigueur, devant une juridiction qui la renvoie au Conseil d'État ou à la Cour de cassation, puis au Conseil constitutionnel.
Le Conseil constitutionnel est composé de 9 membres nommés pour 9 ans non renouvelables (3 par le Président, 3 par le président de l'Assemblée, 3 par le président du Sénat), renouvelés par tiers tous les 3 ans. Les anciens Présidents de la République en sont membres de droit. Ses décisions sont sans recours et s'imposent à tous (article 62). Une disposition déclarée inconstitutionnelle est abrogée à la publication de la décision ou à une date ultérieure fixée.
Le contrôle a priori (avant promulgation) concerne les lois ordinaires (saisine facultative), les lois organiques (saisine obligatoire), les règlements des assemblées, les engagements internationaux. Le contrôle a posteriori (QPC) porte sur les dispositions législatives en vigueur. Le Conseil peut aussi être saisi pour les élections présidentielles, législatives, sénatoriales, et les référendums. La saisine pour les élections législatives doit intervenir dans les 10 jours suivant la proclamation des résultats.
La QPC suit une procédure en trois temps : le justiciable soulève la question devant le juge du fond, ce dernier la transmet à la Cour de cassation (ordre judiciaire) ou au Conseil d'État (ordre administratif) s'il la juge sérieuse, ces juridictions suprêmes filtrent et renvoient au Conseil constitutionnel qui statue dans un délai de trois mois. La décision du Conseil s'impose à toutes les juridictions et à tous les pouvoirs publics.
Le Conseil d'État : double rôle de conseiller et de juge suprême
Le Conseil d'État est la juridiction administrative suprême. Il statue en premier et dernier ressort sur les recours contre les actes du Gouvernement (décrets, arrêtés ministériels) et il est le juge de cassation des décisions rendues en dernier ressort par les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel ; il ne reste juge d'appel que pour un nombre restreint de contentieux, notamment électoraux. Il est aussi le conseiller juridique obligatoire du Gouvernement : il examine les projets de loi, d'ordonnance et certains décrets avant leur adoption.
Il est saisi en section (contentieux) ou en assemblée générale (avis). Ses avis ne lient pas le Gouvernement mais ont une grande autorité. En contentieux, il peut annuler un acte pour incompétence, vice de forme, violation de la loi, détournement de pouvoir ou erreur de fait. Il assure l'unité de la jurisprudence administrative.
Le Conseil d'État comprend cinq sections consultatives (intérieur, finances, travaux publics, sociale, administration), la section du contentieux et la section des études, de la prospective et de la coopération, qui rédige notamment le rapport annuel. Le vice-président (rang de ministre) le dirige de fait. Les membres sont des conseillers d'État, maîtres des requêtes, auditeurs. En matière de QPC, le Conseil d'État filtre les renvois des juridictions administratives avant transmission au Conseil constitutionnel.
Le Conseil d'État rend aussi des études annuelles sur des sujets de société, à la demande du Gouvernement ou de sa propre initiative. Il peut être consulté par le Président de la République sur toute question relevant de sa compétence. Ses décisions contentieuses sont publiées au recueil Lebon. Il siège au Palais-Royal à Paris.
Hiérarchie des normes : loi, ordonnance, décret, arrêté
La hiérarchie des normes organise la primauté des textes supérieurs sur les inférieurs. Au sommet : la Constitution et le bloc de constitutionnalité (Déclaration 1789, préambule 1946, Charte environnement 2004). Viennent ensuite les traités et accords internationaux régulièrement ratifiés (article 55, primauté sur les lois), puis les lois organiques (votées dans des conditions spéciales, contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel), les lois ordinaires, les ordonnances (après ratification expresse), les décrets (en Conseil d'État, en Conseil des ministres, simples), enfin les arrêtés (ministériels, préfectoraux, municipaux).
Une norme inférieure ne peut contredire une norme supérieure. Le juge constitutionnel (Conseil constitutionnel) sanctionne l'inconstitutionnalité des lois. Le juge administratif (Conseil d'État) et le juge judiciaire (Cour de cassation) sanctionnent l'illégalité des actes réglementaires par rapport à la loi. L'ordonnance (article 38) a valeur législative après ratification expresse ; avant ratification, elle a valeur réglementaire. Le décret en Conseil d'État est pris après avis obligatoire du Conseil d'État. Le décret simple est l'acte réglementaire courant. L'arrêté ministériel s'applique au niveau national, l'arrêté préfectoral au niveau départemental, l'arrêté municipal au niveau communal.
Le règlement autonome (article 37) couvre les matières non réservées à la loi. Le règlement d'application précise les modalités d'exécution d'une loi. La distinction compte : le juge administratif contrôle la légalité des règlements d'application par rapport à la loi habilitante, tandis que le règlement autonome est apprécié au regard de la Constitution, des traités et des principes généraux du droit. Les circulaires ne sont pas des normes juridiques : ce sont des instructions de service sans portée obligatoire pour les citoyens.
| Niveau | Texte | Auteur | Contrôle |
|---|---|---|---|
| 1 | Constitution | Pouvoir constituant | Conseil constitutionnel |
| 2 | Traités / UE | Exécutif + Parlement | Conseil constitutionnel (art. 54) |
| 3 | Lois organiques | Parlement | Conseil constitutionnel (obligatoire) |
| 4 | Lois ordinaires | Parlement | Conseil constitutionnel (facultatif) |
| 5 | Ordonnances (ratifiées) | Gouvernement (habilité) | Conseil constitutionnel |
| 6 | Décrets | Premier ministre / Président | Conseil d'État |
| 7 | Arrêtés | Ministres / Préfets / Maires | Conseil d'État / TA |
Dissolution de l'Assemblée nationale
L'article 12 permet au Président de dissoudre l'Assemblée après consultation du Premier ministre et des présidents des deux assemblées. Les élections ont lieu 20 jours au moins et 40 jours au plus après la dissolution. La nouvelle Assemblée se réunit de plein droit le deuxième jeudi suivant son élection. Aucune nouvelle dissolution ne peut intervenir dans l'année qui suit ces élections.
La dissolution met fin au mandat des députés en cours. Les projets de loi en cours tombent, sauf ceux déjà adoptés en termes identiques par les deux assemblées. Le Sénat ne peut être dissous. Depuis 1958, six dissolutions ont eu lieu : 1962 (de Gaulle après motion de censure), 1968 (de Gaulle après mai 68), 1981 (Mitterrand après élection présidentielle), 1988 (Mitterrand après réélection), 1997 (Chirac, anticipée), 2024 (Macron après élections européennes). Chaque dissolution est un pari politique : le Président espère obtenir une majorité, mais le risque de cohabitation existe.
La dissolution emporte fin de la session en cours. Les députés sortants peuvent se représenter. Le second tour a lieu le dimanche suivant le premier tour, soit environ une semaine d'entre-deux-tours. Le scrutin est uninominal majoritaire à deux tours dans 577 circonscriptions. Au premier tour, un candidat est élu s'il obtient la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits. Au second tour, la majorité relative suffit ; peuvent se maintenir les candidats ayant obtenu au moins 12,5 % des inscrits.
Questions fréquentes
Quelle est la différence entre l'Assemblée nationale et le Sénat ?
L'Assemblée nationale (577 députés) est élue au suffrage universel direct pour 5 ans. Le Sénat (348 sénateurs) est élu au suffrage universel indirect par des grands électeurs pour 6 ans, renouvelé par moitié tous les 3 ans. En cas de désaccord définitif sur une loi, l'Assemblée a le dernier mot.
Combien de fois le 49.3 peut-il être utilisé par session ?
Sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale : sans limite. Sur les autres textes : un seul autre projet ou proposition de loi par session parlementaire (article 49 al. 3).
Quelle majorité faut-il pour voter une motion de censure ?
La majorité des membres composant l'Assemblée nationale, soit 289 voix sur 577. Seuls les votes favorables sont comptés ; les abstentions et absences ne comptent pas (article 49 al. 2).
Comment saisir le Conseil constitutionnel via une QPC ?
Dans une instance en cours, le justiciable soulève l'inconstitutionnalité d'une loi applicable au litige. La juridiction (judiciaire ou administrative) filtre la demande et la transmet à la Cour de cassation ou au Conseil d'État, qui décide de la renvoyer ou non au Conseil constitutionnel (article 61-1).
Le Président de la République peut-il être poursuivi pendant son mandat ?
Non, il bénéficie d'une immunité totale (article 67). Il ne peut être ni témoigner, ni poursuivi, ni jugé, ni arrêté. Seule la Haute Cour (parlementaires) peut le déclarer coupable de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice du mandat, sur proposition des deux assemblées à la majorité des deux tiers.
Quelle est la différence entre un décret et un arrêté ?
Le décret est pris par le Premier ministre (décret simple), en Conseil des ministres (décret en Conseil des ministres) ou par le Président (décret en Conseil d'État). L'arrêté est pris par un ministre, un préfet ou un maire dans le cadre de leurs compétences respectives. Le décret a une portée générale ou individuelle nationale ; l'arrêté a une portée locale ou sectorielle.
Que se passe-t-il si le Conseil constitutionnel censure une loi avant sa promulgation ?
La loi ne peut être promulguée. Les dispositions déclarées contraires à la Constitution sont supprimées du texte. Le Président de la République peut alors soit promulguer le texte amputé, soit renoncer à la promulgation, soit demander une nouvelle délibération au Parlement (article 61).
Sources
- Conseil constitutionnel - Texte intégral de la Constitution du 4 octobre 1958 en vigueur
- Légifrance - Code de la Constitution et textes officiels
- Vie-publique.fr - Institutions et fonctionnement de la Ve République
- Assemblée nationale - Fonctionnement parlementaire
- Sénat - Rôle et pouvoirs
- Conseil d'État - Juridiction et avis
- Service-public.fr - Vos droits et démarches
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