QPC : comment un simple justiciable peut faire censurer une loi

Un justiciable ordinaire, partie à un procès devant un tribunal administratif ou une juridiction judiciaire, peut soulever, au cours de cette instance, la question de savoir si la loi qu'on lui applique respecte la Constitution. Après un double filtrage, c'est le Conseil constitutionnel qui tranche. C'est la question prioritaire de constitutionnalité, la QPC, fondée sur l'article 61-1 de la Constitution depuis la réforme du 23 juillet 2008.

QPC définition : de quoi parle-t-on exactement ?

La question prioritaire de constitutionnalité est, selon les termes mêmes du Conseil constitutionnel, « le droit reconnu à toute personne qui est partie à un procès ou une instance de soutenir qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit ». Concrètement, lors d'un procès devant une juridiction judiciaire ou administrative, si une partie estime que la loi qui lui est appliquée est contraire à ses droits fondamentaux, elle peut soulever cette question avant que l'affaire ne soit jugée sur le fond.

Ce mécanisme n'existait pas avant 2010. Service-public.gouv.fr le rappelle : une QPC peut être posée à tout moment de la procédure, et le texte contesté doit être directement applicable au cas du justiciable, par exemple un article de loi sur le fondement duquel il est poursuivi. Si toutes les conditions sont réunies, c'est le Conseil constitutionnel qui examine la loi contestée et décide si elle doit continuer de s'appliquer ou non.

Le terme « prioritaire » n'est pas anodin. La loi organique du 10 décembre 2009 impose au juge d'examiner la conformité à la Constitution avant tout autre moyen, notamment avant un moyen tiré de la conformité de la loi aux engagements internationaux de la France. Le Conseil constitutionnel souligne que cette priorité est fondamentale : si le juge pouvait écarter une loi par un simple raisonnement de conventionnalité sans transmettre la QPC, la réforme de 2008 serait mise en échec.

L'article 61-1 de la Constitution : le texte qui fonde la QPC

La QPC repose sur un article précis de la Constitution, introduit en 2008 et ainsi rédigé par le Conseil constitutionnel : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur le renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. »

Cet article s'articule avec l'article 62 de la Constitution : une disposition législative jugée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel, ou à une date ultérieure fixée par cette décision, et les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Ce sont ces deux articles qu'il faut avoir en tête pour comprendre toute la mécanique.

La hiérarchie des normes explique pourquoi une loi peut ainsi être mise en cause : la Constitution se trouve au sommet de l'ordre juridique interne, et une loi qui la contredit doit en principe disparaître. Pour revoir l'ensemble de cette pyramide, notre article sur la hiérarchie des normes en droit français détaille la place de chaque texte.

Contrôle a priori et contrôle a posteriori : ce que change la QPC

Avant 2008, le Conseil constitutionnel exerçait uniquement un contrôle a priori des lois : il était saisi avant la promulgation d'une loi, souvent par des parlementaires, et vérifiait sa conformité à la Constitution avant qu'elle n'entre en vigueur. Une fois la loi promulguée, il n'était plus possible d'en contester la constitutionnalité.

La réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a ajouté un second mécanisme, le contrôle a posteriori, exercé après l'entrée en vigueur de la loi, à l'occasion d'un procès concret. C'est tout l'intérêt de la QPC : une loi votée plusieurs décennies auparavant, jamais examinée par le Conseil constitutionnel faute de saisine a priori à l'époque, peut aujourd'hui être contestée par n'importe quel justiciable si elle lui est appliquée dans un litige.

Cette distinction entre les deux formes de contrôle est au cœur de la matière constitutionnelle. Pour comprendre comment une loi est élaborée et adoptée en amont, avant même qu'un contrôle a priori n'intervienne, il est possible de consulter notre article sur comment est votée une loi en France.

Qui peut poser une QPC, et sur quoi ?

Les parties au procès, pas le juge

La question prioritaire de constitutionnalité ne peut pas être soulevée d'office par le juge. Elle ne peut être posée que par une partie au litige : demandeur ou défendeur dans un procès civil ou administratif, prévenu, partie civile ou ministère public dans un procès pénal. Le Conseil d'État le confirme : il appartient à chaque requérant, au cours de son litige, de soulever une QPC, par un mémoire distinct.

La représentation par avocat suit les règles ordinaires de la juridiction saisie. Devant une juridiction où la représentation par avocat est obligatoire, la QPC ne peut être posée que par avocat. Devant les juridictions où une partie peut assurer elle-même sa défense, il est possible de déposer directement une question prioritaire de constitutionnalité. Dans tous les cas, elle doit faire l'objet d'un écrit distinct et motivé, même devant une juridiction où la procédure est orale.

Seules les lois peuvent être contestées

Le texte contesté doit être de nature législative, une loi ou une partie de celle-ci. Les textes réglementaires, comme un décret ou un arrêté, ne peuvent pas faire l'objet d'une QPC : leur contrôle relève des juridictions administratives, selon d'autres voies de recours (voir plus bas). De même, les ordonnances qui n'ont pas été ratifiées ne peuvent pas être visées par une QPC.

Les droits et libertés invocables à l'appui d'une QPC sont ceux qui résultent de la Constitution de 1958 et des textes auxquels renvoie son Préambule : la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (droit de propriété, égalité devant la loi, liberté d'expression), le Préambule de la Constitution de 1946 (droit de grève, liberté syndicale, liberté d'association) et la Charte de l'environnement de 2004 (droit de vivre dans un environnement équilibré). En revanche, un texte de droit international, comme la Convention européenne des droits de l'homme, ne peut pas être invoqué dans le cadre d'une QPC : ce terrain relève du contrôle de conventionnalité, exercé par le juge ordinaire selon ses propres règles.

Le parcours d'une QPC, étape par étape

La procédure se déroule en plusieurs temps, avec un filtrage à chaque étage de la pyramide judiciaire. Service-public.gouv.fr distingue deux niveaux de contrôle successifs, et le Conseil d'État précise les critères appliqués à chaque étape.

À chaque étape, le litige en cours est suspendu dans l'attente de la décision supérieure. Le Conseil d'État le précise : lorsque la QPC est transmise au Conseil constitutionnel, celui-ci dispose à son tour d'un délai de trois mois pour statuer sur la constitutionnalité de la loi mise en cause.

Le Conseil constitutionnel lui-même rappelle que la question peut être soulevée au cours de toute instance, devant toute juridiction relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation, y compris pour la première fois en appel ou en cassation. Seule la cour d'assises ne peut en être saisie, mais en matière criminelle la question peut être posée avant, devant le juge d'instruction, ou après, à l'occasion d'un appel ou d'un pourvoi en cassation.

Les trois critères qui conditionnent la transmission

Pour qu'une QPC franchisse le filtre du Conseil d'État ou de la Cour de cassation et arrive devant le Conseil constitutionnel, trois conditions cumulatives doivent être réunies. La disposition contestée doit être applicable au litige ou à la procédure, ou constituer le fondement des poursuites. Elle ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme à la Constitution. Enfin, la question doit présenter un caractère sérieux.

Sur le premier critère, le Conseil constitutionnel a précisé sa propre marge de manœuvre : il ne se substitue pas aux deux cours suprêmes pour apprécier si une disposition est applicable au litige (voir l'exemple ci-dessous).

Un apport jurisprudentiel mérite d'être signalé : en posant une QPC, tout justiciable a aussi le droit de contester la constitutionnalité de la portée qu'une interprétation jurisprudentielle constante donne à une disposition législative. Autrement dit, ce n'est pas seulement le texte brut de la loi qui peut être attaqué, mais aussi la lecture qu'en font de manière constante les juridictions.

Que se passe-t-il après la décision du Conseil constitutionnel ?

Si la loi est jugée conforme

Si le Conseil constitutionnel juge la loi conforme à la Constitution, elle continue de s'appliquer, le cas échéant en tenant compte des précisions apportées par la décision. Le procès reprend alors son cours devant la juridiction d'origine, qui applique la loi telle qu'interprétée par le Conseil constitutionnel.

Si la loi est jugée non conforme

Dans le cas contraire, le Conseil constitutionnel ne peut se prononcer que de deux façons : la loi est annulée, ce qui signifie qu'elle disparaît rétroactivement comme si elle n'avait jamais existé, ou elle est abrogée, ce qui signifie qu'elle cesse de s'appliquer dès que la décision est rendue publique. Comme indiqué plus haut à propos de l'article 62 de la Constitution, l'abrogation prend effet à la publication de la décision, ou à une date ultérieure fixée par celle-ci.

Après la décision, la procédure reprend devant la juridiction compétente, qui tranche le litige au fond en écartant l'application de la loi déclarée inconstitutionnelle. Le Conseil constitutionnel ne juge jamais le litige lui-même : il se prononce uniquement sur la constitutionnalité de la disposition législative attaquée, et laisse à la juridiction d'origine le soin de trancher le dossier concret du justiciable.

La QPC n'est pas un recours autonome : elle s'insère dans un procès

Une confusion fréquente consiste à imaginer que l'on peut saisir le Conseil constitutionnel directement, sans procès en cours. Ce n'est pas le cas. La QPC se greffe sur une instance déjà engagée, qu'il s'agisse d'un contentieux civil, pénal ou administratif. Si une décision d'une mairie ou d'une préfecture est contestée devant le tribunal administratif, c'est à cette occasion, et uniquement à cette occasion, qu'une QPC pourra être soulevée contre la loi qui fonde cette décision.

Cette articulation distingue nettement la QPC d'autres voies de contestation de l'administration, comme le recours gracieux adressé directement à l'auteur de la décision, ou le référé-liberté en cas d'urgence. Ces procédures visent une décision administrative individuelle ; la QPC vise un texte de loi, dans le cadre d'un litige déjà pendant devant un juge.

Elle se distingue aussi des autres mécanismes de contrôle institutionnel évoqués sur ce site, comme la procédure de l'article 49.3 ou la motion de censure, qui relèvent des rapports entre le Gouvernement et le Parlement et n'ont aucun lien avec le contrôle de constitutionnalité des lois exercé à la demande d'un justiciable.

Erreurs fréquentes à éviter

Certains justiciables pensent pouvoir contester un décret ou un arrêté municipal par la voie d'une QPC. C'est une erreur : seule une disposition législative peut être visée. Pour un acte réglementaire, c'est le recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif qui est la voie appropriée.

Autre confusion répandue : croire que la QPC peut être soulevée en dehors de tout procès, de manière préventive. Ce n'est pas possible non plus : il faut une instance en cours, et la question doit être directement applicable au litige réel qui oppose les parties.

Enfin, beaucoup oublient l'exigence de forme : la question prioritaire de constitutionnalité doit toujours faire l'objet d'un écrit distinct et motivé, même devant une juridiction où la procédure se déroule normalement à l'oral. Un simple argument glissé dans des conclusions ne suffit pas à constituer une QPC recevable.

Questions fréquentes

La question prioritaire de constitutionnalité donne à chaque justiciable un rôle qu'il n'avait pas avant 2010 : celui de déclencher, à l'occasion de son propre dossier, un contrôle qui peut aboutir à faire disparaître une loi de l'ordre juridique. Ce n'est pas une voie rapide ni garantie, elle suppose de franchir deux filtres successifs et de démontrer un lien direct avec le litige en cours, mais elle reste l'un des outils les plus concrets dont dispose un citoyen face à une loi qu'il estime contraire à ses droits. Pour situer la place de cette procédure dans l'ensemble du fonctionnement de nos institutions, la page Institutions regroupe les autres mécanismes utiles à connaître.

Tous nos dossiers de droit public interne sont réunis sur la page d'accueil.

L'autrice

Hortense Castagnède, rédactrice en chef. Passionnée d'institutions et de vie publique, elle explique le droit public sans jargon. Chaque règle est vérifiée sur le texte officiel.