À retenir
- Le Conseil constitutionnel contrôle la conformité des lois à la Constitution, avant ou après leur entrée en vigueur
- Il compte neuf membres nommés pour neuf ans par le Président de la République et les présidents des deux assemblées
- Avant la promulgation d'une loi, la saisine appartient au Président de la République, au Premier ministre, aux présidents des assemblées ou à soixante députés ou soixante sénateurs
- Une fois la loi en vigueur, tout justiciable peut, à l'occasion d'un procès, soulever une question prioritaire de constitutionnalité
- Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours
Le Conseil constitutionnel vérifie que les lois votées par le Parlement respectent la Constitution. Il se compose de neuf membres nommés pour neuf ans, auxquels s'ajoutent les anciens Présidents de la République, et il peut être saisi avant la promulgation d'une loi comme après son entrée en vigueur, par une question prioritaire de constitutionnalité.
Conseil constitutionnel, c'est quoi ?
Le Conseil constitutionnel a été institué par la Constitution de la Ve République, datée du 4 octobre 1958. Il s'agit d'une juridiction, mais une juridiction d'un genre particulier : ses audiences et ses séances ne suivent pas un calendrier fixe, elles suivent le rythme des requêtes dont il est saisi. Il dispose de l'autonomie financière : c'est son président qui fixe son budget, inscrit dans le projet de loi de finances au titre de la mission « Pouvoirs publics ».
On le présente souvent comme le régulateur du fonctionnement des pouvoirs publics. Cette formule décrit bien sa double fonction : il tranche des conflits entre institutions (élections, référendums, incompatibilités parlementaires) et il exerce un contrôle de conformité de la loi à la Constitution. Cette seconde mission, le contrôle de constitutionnalité, est celle qui revient le plus souvent dans l'actualité, car elle peut conduire à la censure, totale ou partielle, d'une loi votée par le Parlement.
Il ne faut pas confondre le Conseil constitutionnel avec une chambre supplémentaire du Parlement ou avec un tribunal ordinaire. Il ne juge pas les litiges entre particuliers, il ne rend pas de décisions de police ou d'état civil. Sa compétence, délimitée par la Constitution, est précisée par des lois organiques, et elle se range en deux grandes catégories : d'une part le contrôle de la constitutionnalité des normes, d'autre part le contrôle de la régularité de certaines opérations électorales et référendaires.
Quel est le rôle du Conseil constitutionnel ?
Le rôle du Conseil constitutionnel se déploie sur plusieurs terrains. Le premier, le plus connu, est le contrôle de constitutionnalité des lois. Le Conseil vérifie qu'un texte voté par le Parlement ne porte pas atteinte à un principe ou à un droit garanti par la Constitution. Ce contrôle peut intervenir à deux moments différents : avant que la loi n'entre en vigueur, ou après, une fois qu'elle s'applique déjà.
Le contrôle a priori, avant la promulgation
Dans le premier cas, on parle de contrôle a priori. La loi a été votée par l'Assemblée nationale et le Sénat, mais elle n'est pas encore promulguée par le Président de la République. C'est à ce moment précis que le Conseil peut être saisi, pour examiner le texte avant qu'il ne produise ses effets. Si le Conseil déclare une disposition contraire à la Constitution, elle ne peut pas être promulguée en l'état.
Le contrôle a posteriori, une fois la loi en vigueur
Dans le second cas, la loi est déjà promulguée et appliquée depuis parfois plusieurs années. C'est le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité, la QPC, ouvert depuis l'article 61-1 de la Constitution. Un justiciable, dans le cadre d'un procès en cours, peut soutenir qu'une disposition qui lui est appliquée porte atteinte à un droit ou une liberté que la Constitution garantit. La question est alors transmise, selon l'ordre juridictionnel concerné, par le Conseil d'État ou par la Cour de cassation. Pour aller plus loin sur ce mécanisme précis, notre article dédié à la question prioritaire de constitutionnalité détaille chaque étape du renvoi.
Le contentieux électoral et référendaire
Le Conseil constitutionnel est également chargé de veiller à la régularité de l'élection du Président de la République : il examine les réclamations et proclame les résultats de cette élection. Il exerce la même mission de surveillance pour les opérations de référendum, dont il proclame aussi les résultats. Ces deux attributions placent le Conseil au cœur du bon déroulement des grands rendez-vous électoraux nationaux, en dehors de tout débat sur le contenu des lois.
La consultation en cas de pouvoirs exceptionnels
Une attribution moins connue concerne l'article 16 de la Constitution, relatif aux pouvoirs exceptionnels du Président de la République. Le Conseil constitutionnel doit être consulté lorsque le Président décide de recourir à ces pouvoirs. Depuis la révision constitutionnelle qui a renforcé ce contrôle, un réexamen de la situation par le Conseil est prévu après un délai de six mois d'exercice de ces pouvoirs.
Ce que le Conseil constitutionnel ne fait pas
Le Conseil constitutionnel ne juge pas les conflits entre particuliers, ne statue pas sur la légalité d'un arrêté municipal ou d'une décision administrative individuelle, et n'intervient pas dans un procès pénal ou civil ordinaire. Ces contentieux relèvent des juridictions administratives et judiciaires. Le Conseil ne se saisit pas non plus lui-même : il ne peut agir que si une autorité ou une personne habilitée le saisit.
Qui sont les membres du Conseil constitutionnel ?
Le Conseil constitutionnel est composé de neuf membres nommés pour neuf ans. Leur mandat n'est pas renouvelable. Les membres sont désignés par trois autorités distinctes : le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat, chacun nommant trois membres. S'ajoutent à ces neuf membres nommés les anciens Présidents de la République, qui sont membres de droit du Conseil constitutionnel, à condition de ne pas occuper par ailleurs une fonction incompatible avec cette qualité.
Comment sont nommés les membres ?
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la procédure de nomination fait intervenir, pour avis, la commission des lois constitutionnelles de chaque assemblée. Selon les modalités propres à chaque autorité de nomination, cet avis peut peser lourd : un vote à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés peut faire obstacle à la nomination du candidat pressenti. Le président du Conseil constitutionnel, lui, est nommé par le Président de la République et choisi parmi les membres du Conseil.
Aucune qualification d'âge ou de profession n'est exigée pour devenir membre du Conseil constitutionnel. Ce point surprend souvent : contrairement à une cour suprême composée exclusivement de juristes de carrière, le Conseil peut accueillir des profils variés.
Quelles incompatibilités s'appliquent aux membres ?
La fonction de membre du Conseil constitutionnel est incompatible avec celle de membre du Gouvernement, avec celle de membre du Conseil économique, social et environnemental, et avec celle de Défenseur des droits. Elle est également incompatible avec l'exercice de tout mandat électoral. Les membres sont en outre soumis aux mêmes incompatibilités professionnelles que les parlementaires. Pendant la durée de leurs fonctions, s'ils sont fonctionnaires, ils ne peuvent être nommés à un emploi public ni recevoir de promotion au choix.
Les membres nommés peuvent démissionner de leur propre initiative. Ils peuvent aussi être déclarés démissionnaires d'office par le Conseil lui-même, en cas d'incompatibilité constatée ou d'incapacité physique permanente.
| Qui nomme | Nombre de membres nommés | Avis préalable |
|---|---|---|
| Président de la République | Trois membres | Commission des lois constitutionnelles de chaque assemblée |
| Président de l'Assemblée nationale | Trois membres | Commission des lois constitutionnelles de chaque assemblée |
| Président du Sénat | Trois membres | Commission des lois constitutionnelles de chaque assemblée |
| Membres de droit | Anciens Présidents de la République | Aucun avis, qualité de droit |
Comment fonctionne la saisine du Conseil constitutionnel ?
La saisine du Conseil constitutionnel n'est pas ouverte à n'importe qui, à n'importe quel moment. Elle dépend du type de contrôle recherché : contrôle a priori d'une loi avant promulgation, ou question prioritaire de constitutionnalité à l'occasion d'un procès déjà engagé.
Qui peut saisir le Conseil avant la promulgation d'une loi ?
La saisine a beaucoup évolué depuis la création du Conseil constitutionnel, en particulier avec la réforme du 29 octobre 1974, qui l'a ouverte, conformément à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, non seulement au Président de la République et aux présidents des deux assemblées, ainsi qu'au Premier ministre, mais aussi à soixante députés ou soixante sénateurs. Cette extension à l'opposition parlementaire a profondément changé la pratique du contrôle a priori : elle permet à des groupes minoritaires de contester une loi qu'ils jugent contraire à la Constitution, sans attendre son entrée en vigueur.
La question prioritaire de constitutionnalité, une saisine indirecte
Pour la QPC, la logique est différente : un justiciable, et non une autorité politique, est à l'origine de la démarche. La question est soulevée devant une juridiction, dans le cadre d'une instance en cours. C'est ensuite le Conseil d'État ou la Cour de cassation, selon l'ordre juridictionnel saisi au fond, qui décide de renvoyer ou non la question au Conseil constitutionnel. Cette étape de filtrage explique pourquoi toutes les questions soulevées devant un tribunal ne parviennent pas jusqu'au Conseil.
La saisine pour déclassement d'un texte
Un cas plus technique concerne le caractère législatif ou réglementaire d'un texte : il s'agit de faire constater qu'une disposition, bien qu'ayant la forme d'une loi, relève en réalité du domaine réglementaire. Dans cette procédure de déclassement, c'est le Premier ministre qui saisit le Conseil constitutionnel, par l'intermédiaire du secrétaire général du Gouvernement, avec une lettre de présentation, le texte à déclasser, le projet de décret qui en tire les conséquences et une note expliquant pourquoi le Gouvernement considère le texte comme réglementaire. Pour une modification du règlement d'une assemblée parlementaire, c'est le président de l'assemblée concernée qui saisit le Conseil.
Un exemple pour fixer les idées
Prenons un projet de loi adopté par l'Assemblée nationale et le Sénat, en vue de l'adoption d'un texte identique dans les deux chambres. Avant que le Président de la République ne le promulgue, soixante sénateurs d'opposition estiment qu'une disposition porte une atteinte excessive à un droit garanti par la Constitution. Ils déposent une saisine devant le Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 61, alinéa 2. Le Conseil examine le texte, et sa décision, qu'elle valide ou censure la disposition contestée, s'impose avant toute promulgation. Des années plus tard, un justiciable peut aussi contester devant un tribunal l'application d'une disposition de cette même loi, par la voie d'une question prioritaire de constitutionnalité : les deux voies de saisine, a priori et a posteriori, coexistent mais ne se superposent jamais sur le même texte au même moment.
Comment le Conseil constitutionnel instruit-il une affaire ?
L'instruction des affaires est confiée à un membre du Conseil, désigné rapporteur par le président, sauf en matière de contentieux électoral. Pour ce contentieux particulier, l'instruction revient à l'une des trois sections composées de trois membres chacune, désignés par tirage au sort, chaque membre devant avoir été nommé par une autorité de nomination différente. Ce mécanisme de tirage au sort vise à répartir les affaires sans laisser à une seule autorité de nomination la maîtrise d'un dossier électoral sensible.
Les délibérés du Conseil constitutionnel ne sont pas publics.
Que se passe-t-il après une décision du Conseil constitutionnel ?
Lorsque le Conseil constitutionnel juge, dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité, qu'une disposition est contraire à la Constitution, cette disposition est abrogée à compter de la publication de la décision, ou à une date ultérieure fixée par le Conseil lui-même. Cette possibilité de report dans le temps permet d'éviter un vide juridique brutal lorsque l'abrogation immédiate poserait des difficultés pratiques trop importantes.
Dans tous les cas, qu'il s'agisse d'un contrôle a priori ou d'une QPC, les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. C'est cette force particulière, combinée à l'absence de voie de recours, qui donne tout son poids au rôle du Conseil constitutionnel dans l'équilibre des institutions. Cet équilibre se lit aussi à la lumière de la hiérarchie des normes, qui situe la Constitution au sommet de l'ordre juridique français.
Le travail du Conseil constitutionnel s'articule enfin avec le reste de la fabrique de la loi : une disposition contestée a d'abord été discutée et votée au Parlement, souvent après une navette entre les deux chambres, un sujet traité en détail dans notre article sur comment est votée une loi en France. Certains textes budgétaires ou sociaux font par ailleurs l'objet de procédures particulières à l'Assemblée nationale, décrites dans notre article sur l'article 49.3, avant d'être, le cas échéant, soumis au Conseil constitutionnel.
Questions fréquentes
Le Conseil constitutionnel, c'est quoi exactement ?
C'est une institution créée par la Constitution de la Ve République, en date du 4 octobre 1958. Elle a notamment la charge de contrôler la conformité des lois à la Constitution, avant ou après leur entrée en vigueur, et de veiller à la régularité des élections présidentielles et des référendums.
Le Conseil constitutionnel rend-il la justice comme un tribunal classique ?
Le Conseil constitutionnel est une juridiction, mais ses audiences et séances suivent le rythme des requêtes dont il est saisi, et non un calendrier fixe comme un tribunal ordinaire. Ses délibérés ne sont pas publics.
Qui nomme les membres du Conseil constitutionnel et pour quelle durée ?
Le Conseil compte neuf membres, nommés pour neuf ans, trois par le Président de la République, trois par le président de l'Assemblée nationale, trois par le président du Sénat. Les anciens Présidents de la République en sont membres de droit.
Qui peut saisir le Conseil constitutionnel avant la promulgation d'une loi ?
Depuis la réforme du 29 octobre 1974, en application de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, la saisine appartient au Président de la République, au Premier ministre, au président de l'Assemblée nationale, au président du Sénat, ainsi qu'à soixante députés ou soixante sénateurs.
Qu'est-ce que la question prioritaire de constitutionnalité ?
La QPC permet à un justiciable de contester, au cours d'un procès en cours, la conformité à la Constitution d'une disposition déjà en vigueur. La question est transmise, après filtrage, par le Conseil d'État ou la Cour de cassation.
Peut-on contester une décision du Conseil constitutionnel ?
Non. Les décisions rendues sur le fondement de la question prioritaire de constitutionnalité, comme les autres décisions du Conseil, ne sont susceptibles d'aucun recours.
Comprendre le rôle du Conseil constitutionnel, ses membres et les voies de saisine aide à lire l'actualité institutionnelle sans se perdre dans les commentaires contradictoires qui suivent chaque décision. Le fonctionnement reste technique, mais chaque étape, de la nomination des membres jusqu'à l'abrogation d'une disposition censurée, répond à des règles écrites, consultables, et qui ne varient pas selon la majorité en place. Pour situer le Conseil constitutionnel parmi les autres rouages de l'État, la page Institutions regroupe l'ensemble de nos articles sur le sujet.
Sources
Tous nos dossiers de droit public interne sont réunis sur la page d'accueil.
L'autrice
Hortense Castagnède, rédactrice en chef. Passionnée d'institutions et de vie publique, elle explique le droit public sans jargon. Chaque règle est vérifiée sur le texte officiel.
