À retenir
- Le Conseil d'État exerce deux missions : juger les litiges entre citoyens et administration, et conseiller le Gouvernement et le Parlement sur leurs textes
- Comme juge administratif suprême, il intervient en cassation, en appel dans certains cas, et en premier et dernier ressort pour les actes nationaux
- Ses avis sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret sont consultatifs : il ne juge pas l'opportunité politique du texte
- Il gère 42 tribunaux administratifs, 9 cours administratives d'appel et la Cour nationale du droit d'asile
- Il comprend une section du contentieux et cinq sections consultatives, pour un total de 350 membres
Le rôle du Conseil d'État tient en deux missions bien distinctes : il juge les litiges qui opposent les citoyens à l'administration, et il conseille le Gouvernement et le Parlement sur leurs projets de loi, d'ordonnance et de décret. Ces deux casquettes, juridictionnelle et consultative, cohabitent au sein de la même institution depuis sa création.
Conseil d'État, c'est quoi exactement ?
Le Conseil d'État est à la fois la plus haute juridiction de l'ordre administratif français et le conseiller juridique du Gouvernement. Il hérite du Conseil du Roi et a été créé par Napoléon Bonaparte en 1799. Depuis, son rôle a évolué : il est passé d'un simple organe consultatif placé sous l'autorité du chef de l'État à une juridiction pleinement indépendante, qui rend elle-même des décisions de justice exécutoires.
Concrètement, le Conseil d'État exerce deux missions. D'une part, il tranche les litiges qui opposent les citoyens, les entreprises et les associations aux administrations : collectivités territoriales, préfectures, services déconcentrés de l'État, hôpitaux, établissements d'enseignement, Gouvernement. D'autre part, il propose au Gouvernement et au Parlement des améliorations pour sécuriser les lois et règlements avant leur vote ou leur entrée en vigueur. Ces deux rôles font de lui l'une des institutions qui structurent l'organisation des institutions françaises, à côté du Conseil constitutionnel ou du Parlement.
Le Conseil d'État comprend 350 membres, dont les deux tiers exercent leurs fonctions au sein de l'institution et un tiers à l'extérieur, en détachement dans une administration, un établissement public ou une organisation internationale. Les membres exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité, selon le code de la justice administrative. Ils ont une obligation de réserve, doivent déclarer leurs éventuels liens d'intérêts, prévenir ou faire cesser toute situation de conflit d'intérêts et s'abstenir de siéger lorsque c'est nécessaire.
Les deux grandes missions du Conseil d'État
Juger les litiges entre citoyens et administration
Tout citoyen, toute association, toute entreprise peut contester devant la justice administrative une décision prise par l'administration s'il estime que ses droits et libertés ne sont pas respectés. Un impôt, un refus de permis de construire, un refus d'aide sociale, une interdiction de manifester : tous ces actes peuvent faire l'objet d'un recours. Cette mission place le Conseil d'État au sommet d'une pyramide de juridictions spécialisées, qu'on retrouve aussi dans la hiérarchie des normes appliquée par les juges administratifs pour contrôler la légalité des actes.
Conseiller le Gouvernement et le Parlement
Le Conseil d'État rend des avis juridiques sur les lois et les règlements avant qu'ils ne soient débattus et votés au Parlement, ou avant qu'ils n'entrent en vigueur. Il peut être saisi par le Gouvernement sur les projets de loi, les projets d'ordonnance et certains projets de décret, mais aussi par le Parlement, qui peut lui soumettre des propositions de loi pour avis. Son rôle n'est pas de juger l'opportunité politique d'un texte : il vérifie sa sécurité juridique, c'est-à-dire sa conformité à la Constitution, au droit européen et au droit national, sa cohérence interne et son applicabilité concrète. Le Conseil d'État rend des avis consultatifs et ne se prononce pas sur les choix politiques du Gouvernement ou des parlementaires.
Deux missions, une seule institution
Il ne faut pas confondre les deux casquettes du Conseil d'État. Quand il juge, il rend une décision de justice qui s'impose à l'administration. Quand il conseille, il rend un avis qui n'a pas de force contraignante sur le fond politique du texte, même si le Gouvernement en tient le plus souvent compte avant de déposer son projet au Parlement.
Conseil d'État juge administratif : quelles affaires traite-t-il ?
En tant que juge administratif suprême, le Conseil d'État juge le plus souvent les litiges après qu'ils ont déjà été examinés par les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel. C'est le cas, par exemple, lorsqu'un justiciable se pourvoit en cassation contre un arrêt d'une cour administrative d'appel.
Les trois casquettes du juge du Conseil d'État
Le Conseil d'État exerce sa fonction juridictionnelle de plusieurs manières. D'abord comme juge de cassation : il vérifie l'application de la loi et l'absence de vice de procédure, sans rejuger une seconde fois le fond du litige. S'il annule une décision, il la renvoie devant la juridiction qui a déjà statué ou devant une juridiction de même nature. Il peut, exceptionnellement, décider de rejuger lui-même l'affaire. Ensuite comme juge d'appel, dans certains cas particuliers, comme les contentieux relatifs aux élections régionales et européennes. Enfin, il peut être saisi directement, en premier et dernier ressort, lorsque la décision contestée provient d'une autorité ayant une compétence à l'échelle nationale : président de la République, Gouvernement et ministères, autorités administratives indépendantes. Cela recouvre notamment les recours contre les ordonnances du président de la République, les décrets ou les actes réglementaires des ministres et des autres autorités nationales.
Des décisions contraignantes dont le Conseil d'État veille à l'exécution
Le Conseil d'État rend des décisions de justice qui sont contraignantes pour l'administration, et il veille à leur bonne exécution. C'est la section du rapport et des études qui est chargée de ce suivi, en plus de l'élaboration des études juridiques et du rapport annuel du Conseil d'État et des juridictions administratives.
Devant le Conseil d'État, le recours à un avocat aux Conseils est généralement obligatoire, sauf exception. C'est une différence importante avec le premier degré de juridiction : devant le tribunal administratif, un requérant peut en effet se défendre seul dans la plupart des cas.
Avis du Conseil d'État : comment ça marche concrètement ?
Qui peut saisir le Conseil d'État pour un avis
Le Conseil d'État assure un rôle de conseiller juridique pour le Gouvernement, l'Assemblée nationale et le Sénat. Le Gouvernement le saisit pour les projets de loi avant leur dépôt au Parlement, ainsi que pour les projets d'ordonnance et certains projets de décret. Le Parlement peut lui soumettre des propositions de loi afin d'obtenir son avis avant de poursuivre la discussion parlementaire.
Ce que vérifie le Conseil d'État dans son avis
Un avis du Conseil d'État porte sur la sécurité juridique du texte qui lui est soumis. Il veille à ce que le projet respecte la Constitution, le droit européen et le droit national, qu'il soit cohérent avec le reste de l'ordre juridique, compréhensible et applicable dans la vie quotidienne. Ce travail est mené par les cinq sections consultatives de l'institution : la section de l'intérieur, la section des finances, la section des travaux publics, la section sociale et la section de l'administration. Chacune examine les projets de loi, d'ordonnance et de décret ainsi que les demandes d'avis du Gouvernement ou les propositions de loi transmises par le Parlement, selon le domaine concerné.
Ce travail en section donne lieu à un avis qui accompagne ensuite le projet de loi lorsqu'il est débattu au Parlement, mais il reste consultatif : le Gouvernement et les parlementaires conservent la responsabilité politique de leur décision finale.
| Mission | Ce que fait le Conseil d'État | Qui peut saisir |
|---|---|---|
| Juge de cassation | Vérifie l'application de la loi et l'absence de vice de procédure sur un arrêt de cour administrative d'appel | Partie au litige, par pourvoi |
| Juge d'appel | Rejuge certains contentieux, dont les élections régionales et européennes | Partie au litige |
| Juge de premier et dernier ressort | Statue directement sur les recours contre un acte d'une autorité nationale (décret, ordonnance, acte ministériel) | Toute personne concernée par l'acte national contesté |
| Conseiller du Gouvernement | Rend un avis sur la sécurité juridique d'un projet de loi, d'ordonnance ou de décret | Gouvernement, pour les projets de loi avant leur dépôt |
| Conseiller du Parlement | Rend un avis sur une proposition de loi transmise pour examen | Assemblée nationale ou Sénat |
Comment le Conseil d'État est-il organisé ?
Le Conseil d'État repose sur une section du contentieux, organisée en dix chambres, et sur cinq sections consultatives. La section du contentieux juge les conflits entre les citoyens et l'administration ; les membres qui y siègent instruisent les recours, proposent une solution de jugement comme rapporteur, puis peuvent évoluer vers les fonctions de rapporteur public, chargé d'exposer en audience une proposition de solution, d'assesseur, chargé de réviser les analyses des rapporteurs, ou de président de chambre.
La section du rapport et des études, pour sa part, élabore les études sur des questions de droit et de politiques publiques, à l'initiative du Conseil d'État ou à la demande d'une administration, rédige le rapport annuel sur l'activité de la juridiction administrative, et suit l'exécution des décisions de justice ainsi que les relations avec les juridictions étrangères.
Le Conseil d'État gère également l'ensemble de la justice administrative : 42 tribunaux administratifs, 9 cours administratives d'appel, le Tribunal du stationnement payant et la Cour nationale du droit d'asile. Il est responsable du corps des magistrats administratifs, avec l'appui du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. Une mission d'inspection des juridictions administratives contrôle l'organisation et le fonctionnement de ces juridictions, et un secrétariat général assure le bon fonctionnement de l'ensemble.
Le Conseil d'État et la question prioritaire de constitutionnalité
Le Conseil d'État joue aussi un rôle de filtre pour les questions prioritaires de constitutionnalité. Lorsqu'un justiciable soulève, dans une instance en cours devant une juridiction administrative, qu'une disposition législative porte atteinte à un droit ou une liberté garantis par la Constitution, c'est au Conseil d'État qu'il revient de statuer sur la nécessité de transmettre cette question au Conseil constitutionnel. Ce mécanisme est détaillé à l'article 61-1 de la Constitution : si la question est renvoyée et que le Conseil constitutionnel déclare la disposition inconstitutionnelle, elle est abrogée à la date de publication de la décision ou à une date ultérieure fixée par cette même décision, et la décision du Conseil constitutionnel n'est susceptible d'aucun recours. Pour aller plus loin sur ce mécanisme précis, consultez notre article sur la QPC.
Un exemple concret : du refus de permis de construire au Conseil d'État
Prenons le cas d'un administré dont la mairie refuse un permis de construire pour une extension de maison. Il commence par saisir le tribunal administratif compétent d'un recours contre ce refus. Si le tribunal rejette sa requête, il peut porter l'affaire devant la cour administrative d'appel. Si la cour confirme à son tour le rejet, il lui reste la possibilité de se pourvoir en cassation devant le Conseil d'État.
À ce stade, le Conseil d'État ne rejuge pas l'affaire au fond : il vérifie que les juges du fond ont correctement appliqué la loi et qu'aucun vice de procédure n'a entaché la décision. S'il estime que l'arrêt de la cour administrative d'appel est entaché d'une erreur de droit, il peut l'annuler et renvoyer l'affaire devant une cour administrative d'appel pour qu'elle soit rejugée, ou, de façon exceptionnelle, trancher lui-même le litige. Dans ce parcours, le recours à un avocat aux Conseils devient généralement obligatoire devant le Conseil d'État, alors qu'il n'était pas nécessaire devant le tribunal administratif pour ce type de litige.
À l'inverse, si la décision contestée émane directement d'une autorité nationale, par exemple un décret du Premier ministre, l'administré peut saisir le Conseil d'État sans passer par le tribunal administratif ni la cour administrative d'appel, puisqu'il statue alors en premier et dernier ressort.
Avis consultatif et décision de justice : ne pas confondre
Un avis du Conseil d'État, rendu dans le cadre de sa mission de conseiller du Gouvernement, n'est pas une décision de justice et n'ouvre aucune voie de recours pour un citoyen. Une décision rendue par la section du contentieux, en revanche, s'impose à l'administration concernée, qui doit l'exécuter. Cette distinction explique pourquoi on peut lire, dans la presse, qu'un texte a été examiné par le Conseil d'État sans qu'aucun recours n'ait été déposé : il s'agit de la procédure consultative, bien antérieure à toute contestation devant le juge.
Questions fréquentes
Quel est le rôle du Conseil d'État en une phrase ?
Le Conseil d'État exerce deux missions : il juge les litiges entre les citoyens et l'administration en tant que juridiction administrative suprême, et il conseille le Gouvernement et le Parlement en rendant des avis juridiques sur leurs projets de loi, d'ordonnance et de décret.
Le Conseil d'État c'est quoi, une juridiction ou un simple organe consultatif ?
C'est à la fois les deux. Depuis sa création en 1799, il a évolué d'un organe consultatif placé sous l'autorité du chef de l'État vers une juridiction pleinement indépendante, qui rend des décisions de justice contraignantes pour l'administration, tout en conservant sa mission de conseil.
Qui peut saisir le Conseil d'État comme juge administratif ?
Tout citoyen, toute association ou toute entreprise peut saisir la justice administrative s'il estime qu'une décision de l'administration porte atteinte à ses droits et libertés. Le Conseil d'État intervient le plus souvent après le tribunal administratif et la cour administrative d'appel, sauf lorsque la décision contestée émane directement d'une autorité nationale.
Un avis du Conseil d'État est-il obligatoire avant le vote d'une loi ?
Le Gouvernement soumet ses projets de loi au Conseil d'État avant leur dépôt au Parlement. Le Parlement, pour sa part, peut lui soumettre des propositions de loi, mais cette saisine n'est pas systématique pour les textes d'origine parlementaire.
Faut-il un avocat pour saisir le Conseil d'État ?
Devant le Conseil d'État, le recours à un avocat aux Conseils est généralement obligatoire, sauf exception. C'est différent du tribunal administratif, où l'avocat n'est obligatoire que dans certains contentieux, notamment ceux portant sur une somme d'argent ou l'exécution d'un contrat.
Le Conseil d'État peut-il transmettre une question au Conseil constitutionnel ?
Oui. Dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité soulevée devant une juridiction administrative, c'est au Conseil d'État qu'il revient de statuer sur la nécessité de transmettre cette question au Conseil constitutionnel, conformément à l'article 61-1 de la Constitution.
On me demande souvent si le Conseil d'État est "du côté" de l'administration puisqu'il la conseille avant de la juger. Je ne crois pas que ce soit la bonne grille de lecture. Son rôle de conseiller porte sur la sécurité juridique d'un texte en projet, pas sur sa défense devant un juge. Son rôle de juge, lui, s'exerce une fois le texte voté et appliqué, sur la base d'un dossier contradictoire entre un requérant et une administration. Les deux fonctions ne se mélangent pas dans le même dossier, et c'est précisément ce qui permet au Conseil d'État de garder sa crédibilité dans les deux rôles.
Sources
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L'autrice
Hortense Castagnède, rédactrice en chef. Passionnée d'institutions et de vie publique, elle explique le droit public sans jargon. Chaque règle est vérifiée sur le texte officiel.
